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改革开放四十多年来，我国建立了一个比较成熟的行政法制监督制度体系，结构框架稳固且明确。

首先是派出与派驻的二元形式。派驻似乎在总体上符合这一特定要求，但由于派驻机构并非具有独立法律能力的下级机关，本质上属于监察委的组成部分，代表监察委行使部分监察权，因此应该认定为属于组织法学上的假委任和可分割的委任。

《监察法》及相关解释出台后，进一步塑造了它在内部的二元法律构造。同时在党内法规维度上，派驻机构的体制经历了由上级纪检部门与所驻机关党委双重领导向上级纪检部门统一领导的历史变迁，以增强派驻机构。20 世纪末至21 世纪初，制度几经变迁，中共中央确立了纪检监察机关对派出机构统一管理的模式。由此，以不同的行为界限建立起内部的分层模式。特别要注意的是，这些组织很多属于具有自身章程、享有法人自治权的机构。

由于这种可分割的委任的基本特征，可以把派驻机构的责任分为过程责任与终局责任。第三，我国的派驻监督还具有在监督事项上全覆盖的性质。面对行政审判有效化解争议的能力欠缺日益显现的严峻形势和挑战，相关学术研讨会将主题确定为行政争议实质性解决机制研讨解决实质争议实质化解行政争议实质性解决争议等。

(14)从中我们可以发现以人民为中心、多方协调沟通、各方利益均衡、情理法并重、案结事了人和、和解协议撤诉等是行政争议实质性化解中具有普遍规律性的因素。(2)民本吏治传统观念与现代人权保障理念的内外表里统一。⑨章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，《中国法学》2020年第6期，第127页。人民法院依职权调查取证的职能将大大限缩，调查和审理程序的展开将紧紧围绕行政复议决定以及行政复议案卷展开，对行政复议案卷的规范性、完整性、关联性与客观性等方面的审查将成为行政诉讼第一审程序的重心。

正当性尺度指向行政行为实施程序的公平、公开、公正等方面的具体要求。2006年《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》不仅确立了我国行政审判职能与方式转型的方针，即行政行为的合法性审查应当与有效化解行政争议、服务科学发展大局有机结合，而且也开启了行政争议多元解决机制探索的先声，从而表明我国行政争议解决机制的探索采取了不同于同时期欧美国家广泛采取的可替代纠纷解决机制(ADR)的改革路径。

三是以官民协力关系为重心的程序合作主义逐渐成为一种引人注目的行政审判理念，协作式的行政审判程序替代对抗式的行政审判程序。其次，对纳入可申请复议范围的行政行为和行政争议，行政复议机关有权也应当对相关的法律和事实问题进行全面审查。二是社科法学方法在行政审判领域中的应用大大拓展了学界的知识视野，拓展了合法性审查的广度、维度与深度，催生出力求四个效果统一的观点。谭敬慧、沙姣：《特许经营协议的法律性质及可仲裁性》，《北京仲裁》2016年第2期，第52页。

(17)2022年2月25日发布的《信访条例》(50条)是对近十五年来信访制度改革探索历程的一次集中总结，总体上肯定了诉访分离的改革思路。与国家顶层制度设计层面的探索略有不同的一点是，地方立法实践较多地使用多元化解争议一词，例如贵州省委办公厅、省政府办公厅于2016年3月25日印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》，(15)2016年7月22日山东省人大常委会通过的《山东省多元化解纠纷促进条例》。三是敏锐地洞察到了实质性解决与化解两个概念之间的细微差别，并力求在相关典型案例和规范性文件的字里行间中体现出来，这点有别于学界注重内置精神理念而淡化术语区别的做法。这里的一个细节是如何对征求意见稿第1条规定的适当性审查标准作扩大性解释。

⑧从这些探讨中可以看到一些带有普遍性的理论因素：一是两个实质之间的契合关系，即源自我国本土实践的实质性解决争议问题与源自德国公法上的实质法治理论之间的一次碰撞，反映了中国问题意识与国际理论视野相结合的理论研究方法。(3)行政复议发挥行政争议化解主渠道作用的改革措施必须与法院四级职能的新定位(21)同步协调。

其中，行政仲裁针对合同尤其是行政合同的行政争议进行裁决。(16)[美]斯蒂芬·B.戈尔德堡、[美]弗兰克E.A.桑德等著：《纠纷解决——谈判、调解和其他机制》，蔡颜敏、曾宇、刘晶晶译，中国政法大学出版社2004年版，第8页。

三、着眼于行政争议化解的全面审查原则所谓全面审查是指行政复议机关作为公共行政系统内部的一种监督工作机构，对与被申请行政行为的合法性、适当性、合规性等相关的事实依据和法律依据进行全面的审查，综合地应用决定书、协议书、意见书等结案方式，能动地寻找化解行政争议的一揽子方案，避免行政程序空转和循环争议的发生，彰显行政复议有别于其他行政争议解决制度的独特优势。除了在受案范围方面要远远大于行政诉讼，行政复议在审查标准方面也应当严于行政诉讼。关 键 词：行政复议  化解行政争议  主渠道  中国式现代化 问题的提出行政复议制度深嵌行政组织体制内部，与政府职能与行政执法体制改革措施直接关联，是反映我国政府法治建设进程的晴雨表。章剑生教授从宪法规定的职能分工原则以及司法资源有限的条件出发，认为有限性是《行政诉讼法》第1条规定解决行政争议的本质要求，而实质性解决则是对第1条规定的扩大解释。(16)与此不同，我国多元纠纷解决机制的建构始终坚持国家中心主义，其虽然也注意吸收民间的智识力量，但制度建构和运行的主导权始终掌握在主管国家机关的手中，统一的行政争议多元解决中心平台大多设立在人民法院。章志远教授在2020年发表的一篇文章中梳理了最高人民法院相关司法政策的诞生与演变历程，将33则典型案例归纳为法律关系复杂型公共政策变迁型基本民生托底型三大类型，从中提炼出行政争议实质性解决的新理论内涵：一是拓展司法审查的范围。

在这种职能重心迁移现象的背后到底隐含着什么样的客观规律呢？2006年《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》发布后，信访制度的改革率先成为建构行政争议多元化解机制探索的桥头堡。(一)学界的探索在2011年发表的一篇文章中，江必新先生明确使用了化解行政争议的术语，以带有浓厚的法社会学与法政治学色彩的理论视角，将带有浓厚中国实践特色的社会矛盾化解理论、国家大局观念与制度创新理论引入我国行政审判的职能转变与方式改革难题研究，对实质化解行政争议这一带有浓厚中国实践特色的法律概念作了初步的理论阐释。

二是加大司法审查的深度，一揽子解决所有相关的法律争议，包括相关的民事纠纷。(18)行政诉讼不适用调解的原则被废弃，调解程序的适用范围逐渐扩大。

但在行政仲裁的过程中如果遇到了涉及行政行为合法性审查的问题，当事人仍可以诉诸行政复议途径。妥当性尺度指向行政行为的实施方式与所处理事项的性质、复杂难易程度尤其是执法所处社会环境之间的适宜程度。

如果不对上述情形进行复议审查，无异于允许行政机关假借现代技术之先进性而逃避法律的约束。随着行政复议发挥行政争议化解主渠道作用机制的逐步建立以及行政争议化解的职能重心向行政复议机关的转移，原先由一审人民法院承担的事实认定职能将主要由行政复议机关承担，行政诉讼一审程序的重点将转向对行政复议机关事实认定范围、标准、程序与方式的准确性与合法性审查。政治性与监督性是信访工作的主要属性，是矛盾的主要方面。措辞变化的第二个考虑因素是，在保持行政复议制度与行政诉讼、行政仲裁以及信访等相关制度衔接协调关系的基础上，注重发挥复议制度独特的优势。

随着行政复议制度成为行政争议化解的主渠道，原先由行政审判机关承担的那些与化解行政争议有关的案件事实调查与认定职能，将转由行政复议机关承担，而行政审判机关将随之转而主要承担争议解决最后一道关口的把关任务，重点在于审查行政复议机关的有关决定在案件事实的调查与认定以及在准确适用相关法律依据方面是否合法。(一)作为行政法制监督的行政复议制度完善行政法制监督体系的依据是《宪法》序言最后一段有关宪法最高法律效力和第5条规定的国家维护社会主义法制的统一和尊严，着眼点是以依法行政原则为中心的公共行政法治秩序的维护与保障。

二是比较注重对域外法学理论知识的汲取，对准行政争议实质性解决的实践难题，兼收并蓄跨学科的相关知识和域外先进的法治理念，提出了诸多带有中国本土原创性的理论观点，从而形成了一个具有鲜明中国时代特色的行政审判专题论域。原本是行政机关内部的制度不完善、公务运作不良等弊端，最终却会导致不良后果由无辜的公民、法人或者其他组织来承担，这显然是不符合公平正义观念的。

关于行政复议制度承担行政争议化解主渠道作用的深层次原因，曹鎏教授认为主要是发挥行政复议相对于行政诉讼的特殊优势——行政复议的范围广于行政诉讼，并且审查深度也强于行政诉讼，因为行政复议是一种行政系统内的自我监督机制，基于科层制管理的基本逻辑，行政复议机关既可以审查被申请行政决定的合法性，又可以审查合理性。因为诸如含糊、冷漠、推诿、拖延、烦琐、空转等官僚主义弊端会在无形之中大大加重公民、法人或者其他组织参加行政程序、实现法定权益的负担。

相对而言，行政仲裁只具有定分止争的功能而不具有行政法制监督的功能，行政裁决也是如此相对而言，客观法意义上的合法性审查职能相对弱化，而以关系协调为目标指向的各种非正式审理程序探索遍地开花。回顾改革探索历程可以发现，行政争议化解的制度重心出现了两次迁移，亦即从信访转移到行政审判，再转向行政复议。人民法院仍然会承担行政争议的化解职能，但不再承担中心平台的作用，而只发挥事后的审查纠偏、拾遗补缺找漏洞的辅助渠道功能。

问题是，原先那些由信访机构承担的行政争议化解职能该怎么办？出于维护司法裁判终局效力和公信力的考虑，以行政审判为重心的行政争议多元化解机制探索逐渐铺开。这应当是化解一词能够最终取代实质性解决一词，为2020年《行政复议体制改革方案》采纳的一个原因。

只有法律才能严格设定少数例外情形，例如国防、外交等直接关涉国家间主权政治关系的争议事项。在简短的57条规定之中，该条例注重公民合法权益保护的主观救济法功能与加强政府内部法治约束的客观监督法功能的均衡，为我国行政复议制度的现代化进程奠定了坚实而又宽广的历史基础。

(22)以上三个方面表明，行政复议发挥化解行政争议主渠道定位的确立，会相应地引起行政审判职能与方式的同步调整，直接关涉人民法院四级审判职能重新定位改革方案的设计与实施。这种自上而下的国家中心主义是我国多元争议解决机制区别于欧美ADR实践的一个显著特点。